Políticas populistas e economia desenvolvimentista: O modelo de Substituição de Importações de 1930 a 1964 – um resumo.

Depois de tratado o desenvolvimento brasileiro pautado na exportação de produtos agrícolas e sua conjuntura político-econômica entre 1989 a 1930, cabe aqui frisar um outro marco na História econômica do Brasil: a alteração do modelo político e o compromisso do Estado com a industrialização, assim com o início dos direitos sociais e políticos que surgem de um cenário revolucionário, a chamada Revolução de 30.

Findado o Estado oligárquico (política café com leite) o populismo se levanta como um novo sistema político-econômico, ou seja, implicava na existência de algum conteúdo popular no período de 1930 a 1964, especialmente em oposição ao período anterior (Estado Oligárquico). O populismo também é vinculado à imagem de lideres personalista, com atração social sobre as massas, muitas vezes, manipulando-as por meio de certa demagogia, a exemplo de Getulio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jango, Janio, Brizola, entre outros. De todo o modo massas urbanas se tornam presentes e são atraídas por uma liderança, ao qual se tornam quase devotos, estabelecendo uma relação pessoal mais que partidária ou classista.

Essa forma de condução política por parte do líder do executivo passa a vigorar após a Revolução de 30. A Revolução foi um movimento político-militar que derrubou o presidente Washington Luís e impediu a posse do novo presidente Julio Prestes (dentro da conjuntura de efervescência contra o Estado oligárquico. O principal efeito da revolução foi a derrubada do grupo até então hegemônico no país, a oligarquia cafeeira.

É, pois dentro da transformação política que o PSI (Processo de Substituição de Importação) surge, como resposta ao estrangulamento externo (mudança do centro dinâmico) que gerou escassez de divisas. A intervenção do governo para controlar a crise por meio de medidas que dificultam importações e acaba por proteger a indústria nacional. Tal protecionismo gera uma onda de investimentos nos setores substituidores de importação, aumentando a renda nacional e a demanda agregada. Entretanto, novo estrangulamento externo em função do próprio crescimento da demanda faz o processo retornar ao inicio do processo.

Segundo Maria da Conceição Tavares, o processo de substituição de importação pode ser entendido como um processo de desenvolvimento “parcial” e “fechado” que, respondendo às restrições do comércio exterior, procurou repetir aceleradamente, e em condições históricas distintas, a experiência de industrialização dos países desenvolvidos.

Quando se fala de uma industrialização fechada, diz-se de uma indústria voltada para dentro visando o atendimento do mercado interno. Entretanto, o desempenho desse mercado depende de medidas que protegem a indústria nacional: desvalorização cambial, controles cambiais, taxas múltiplas de câmbio e tarifas aduaneiras.

Cabe ressaltar que o PSI é uma industrialização por etapas, embora buscasse uma industrialização completa onde a pauta de importação ditasse a seqüência dos setores objetos dos investimentos industriais. Iniciou-se com bens de consumo não durável (têxtil, calçados e alimentos), bens de consumo duráveis (eletrodomésticos, automóveis, etc.), bens intermediários (ferro, aço, cimento, petróleo, químicos, etc.) e bens de capital (máquinas, equipamentos, etc.). A relação importação de produtos manufaturados/oferta agregada em bens de capital saiu de uma relação de 63,7 (1949) para 9,8% em 1964, a exemplo de como se deu a política macroeconômica de 1930 a 1967.

As políticas cambiais protecionistas feitas priorizando a industrialização geravam uma tendência ao desequilíbrio externo, pois, em primeiro lugar, a política cambial transferia renda da agricultura para a indústria (“confisco cambial”) e desestimulava as exportações agrícolas. Em segundo lugar, a indústria sem competitividade implicava em altos lucros e preços para seu produtos e, como terceiro ponto, a elevada demanda por importações devido investimento industrial e ao aumento da renda. Embora aqui caiba uma ressalva, o PSI apresenta alto grau de concentração de renda, primeiramente pelo desequilíbrio no mercado de trabalho com excesso de oferta para mão de obra pouco qualificada e baixos salários, mas o inverso ocorre no mercado de mão de obra qualificada e o protecionismo e a concentração industrial que permitiam preços elevados e altas margens de lucro para as indústrias, como citado acima.

Portanto, a partir dos anos 30 e especialmente depois da II Guerra Mundial o direcionamento do modelo político macroeconômico do Brasil se assenta num desenvolvimentismo subsidiado pelo Estado. Ou seja, ao Estado caberiam quatro funções principais: adequação da política econômica e do arcabouço institucional à industria, ou seja, 1) Estado controlador, 2) Estado regulador; geração de infra-estrutura básica e fornecimento dos insumos básicos, ou seja, 3) Estado produtor; e capacitação e distribuição de poupança, ou seja, 4) estado financiador.

O Estado condutor da industrialização se dá via da utilização de política econômica com o intuito deliberado de promover/auxiliar a industrialização; via política externa: controle cambial e política tarifária e via política monetária/creditícia: teto aos juros, empréstimos favorecidos, etc.Quanto ao Estado regulador diz-se em relação aos conflitos intercapitalistas e das relações entre classes operárias e patronal, quer fixando preços e autarquias reguladoras quer via sindicalismo pelego, CLT, Ministério e Justiça do Trabalho. No que tange ao Estado produtor: serviços públicos e de infra-estrutura – ferrovias, transporte marítimo, água, energia, comunicações, etc., assim como no setor de bem intermediários e insumos básicos – Petrobras, CSN, CNA, Vale minerais, ferro/aço, etc. E Estado financiador, cabendo à função pública captar os recursos disponíveis do Brasil e direcioná-los para setores de interesse, para tanto amplia o papel do Banco do Brasil (carteira de Crédito Agrícola e industrial) e a criação do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico).

Dada todas essas funções que o Estado se apropriou para a industrialização brasileira, nada mais intrigante do que se perguntar como o Estado se financiava. Além dos recursos tributários (imposto sobre a renda e consumo) advinham divisas também de poupança compulsórias como recursos da recém criada Previdência Social, ganhos no mercado de cambio via a política de venda divisas com preços diferenciados segundo o direcionamento (cambio múltiplo), mas também com financiamento inflacionário (emissão – senhoriagem) e endividamento externo.

Plano de Valorização do Café e política monetária: um olhar atrás para entender o intervencionismo do Governo na I República

O preço do café no cenário internacional sofre de movimentos cíclicos de elevação e baixa, e essa característica flutua também a economia brasileira. De meados de 1850 a 1889 o preço do café se manteve numa ascendência. É importante que nesse período o câmbio estava valorizado mesmo assim gerando receita e investimentos positivos. No período de 1889-1895, o preço do café ainda em alta, entretanto com o cambio desvalorizado (contribui para aumentar as exportações). É importante ressaltar que a política de investimento no cafezal permanece (esses dois períodos são cruciais para o aumento da produção, culminando com a queda do preço no período seguinte). A partir de 1898, a política monetária da I República se altera, passa a se valer de uma política monetária apertada e valorização cambial. O cenário desse período foi: cambio valorizado, preço do café baixo e então um quadro recessivo se instaura.

Desse ultimo cenário que se levanta a Convenção de Taubaté. Tal plano de valorização do café (PVC) – houve três planos 1906, 1917 e 1921 – em geral, se tratava de estocagem do café a fim de sustentar preço, ou seja, retirava parte da oferta, estocava para ofertar em um período a frente. Os pressupostos dos dessa política se fundamentavam no fato de ser o Brasil o maior produtor mundial, e no fato dos consumidores terem comportamento inelástico a preço (diminui preço as pessoas não compram mais). Ademais, acreditavam que problemas edafoclimáticos e obsolescência da planta levariam a redução da oferta – nesse ponto é importante ressaltar que o governo não acreditava nessa premissa, por isso arrocha as novas plantações com tarifas.

Na prática a implementação da política de valorização do café se dava com a estocagem no exterior juntamente com as casas de exportação. Como o grosso do lucro ficou com as casas de exportação, após a I Guerra Mundial a estocagem se dá dentro das fronteiras nacionais e, não raro, nas fazendas. Essa decisão brasileira gera um contencioso internacional (casa de exportação e Brasil), aquelas passam a se coligarem com a Colômbia gerando concorrência direta com o mercado brasileiro (situação ocorrida no II PVC).

Sobre o financiamento dos planos, o primeiro foi financiado com recurso externo, onde o pagamento se dava após a venda do café e o juro se pagava pelo aumento das exportações. No segundo plano o financiamento foi interno, no terceiro iniciou-se com financiamento interno e, depois, financiamento externo.  

A questão cambial para resolver as políticas de valorização do café é outra fonte importante da economia desse período, pois as entradas de recursos pressionam ainda mais a taxa de câmbio para baixo. Para resolver esse problema de queda constante da taxa cambial, o governo altera a política cambial, o câmbio passa a ser fixo. A vantagem de um câmbio fixo em uma economia agroexportadora é que mantinha a em moeda nacional a rentabilidade da cafeicultura e o nível de emprego. Em contrapartida gerava dois problemas: 1) a desvalorização cambial encarecia todos os produtos importados desta economia (socialização das perdas) e a desvalorização cambial “escondia” os sinais dados pelo mercado (tendência de superprodução do café).

Ou seja, o governo altera uma política monetária totalmente austera por uma política cambial que depende das reservas, portanto poder-se-ia aumentar a base monetária e/ou baixar a taxa de juros, dado balanço de pagamentos, formando então o “melhor dos mundos”. Entretanto, o melhor dos mundos se reverte um ano e meio antes do inicio da I GM: queda do mercado da borracha (25% para 0% da pauta de exportação), 1911 pagamento da dívida do primeiro funding loan em 1989, e o balanço que era positivo se reverte em 1913. Ora, dado o balanço de pagamentos negativo, a política monetária passa a ser restritiva. Essa reversão na economia brasileira do período altera as expectativas (decrescentes) dos agentes aplicadores, gerando uma expectativa da desvalorização cambial, o que culmina num processo de fuga de capital.